Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 04 czerwca 2024 r., sygn. akt SK 140/20, dotyczącego możliwości pomniejszania podstawy obliczenia emerytury powszechnej, wszczętych zostało wiele spraw mających na celu ponowne ustalenie wysokości emerytur dotkniętych niekonstytucyjnym art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Orzecznictwo sądów powszechnych jest w tych sprawach bardzo niejednolite i to na wielu różnych płaszczyznach. Poniżej postaram się streścić problematykę stosowania tego przepisu do ubezpieczonych urodzonych w latach 1949 – 1952.
Niekonstytucyjny art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej
Gwoli wyjaśnienia – wyrok SK 140/20 dotyczy art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Zgodnie z tym przepisem, podstawa obliczenia emerytury powszechnej (do której prawo kobiety nabywają w wieku 60 lat, a mężczyźni w wieku 65 lat) pomniejszana jest o sumę pobranych emerytur wcześniejszych. Modelowo ma to zapobiegać sytuacjom, w której gromadzony przez lata kapitał jest dwukrotnie konsumowany – raz w formie emerytury wcześniejszej, a drugi raz w formie emerytury powszechnej, obliczanej na podstawie z tego samego co wcześniej kapitału.
Przepis ten wszedł jednak w życie dopiero dnia 01 stycznia 2013 r., pojawił się więc problem jego stosowania w stosunku do osób, które decyzję o przejściu na emeryturę wcześniejszą podjęły jeszcze przed tą datą.
Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie już orzekał o zgodności z Konstytucją art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. Po raz pierwszy TK orzekł o jego niezgodności z Konstytucją wyłącznie w odniesieniu do kobiet urodzonych w 1953 r. (wyrok z dnia 06 czerwca 2019 r., sygn. akt P 20/16). W wyroku SK 14/20 Trybunał orzekł ogólniej – że art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jest niezgodny z Konstytucją w odniesieniu do osób, które wniosek o emeryturę wcześniejszą złożyły przed dniem 06 czerwca 2012 r.
Przyczyną niezgodności z Konstytucją art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jest wadliwie przeprowadzony proces legislacyjny, który spowodował, że wprowadzone tym przepisem konsekwencje miały zastosowanie do osób, które decyzje o przejściu na emeryturę wcześniejszą zadecydowały jeszcze przed powstaniem tego przepisu. W momencie podejmowania takiej decyzji nie można było „wkalkulować” jego konsekwencji w podejmowaną decyzję, a mimo to był stosowany w takiej sytuacji.
Problem ubezpieczonych urodzonych w latach 1949 – 1952
Już po wydaniu pierwszego TK P 20/16 w 2019 r. pojawił się problem stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w szczególnej sytuacji osób, które uprawnienia do przyznania emerytury powszechnej uzyskały jeszcze przed 01 stycznia 2013 r., jeszcze przed wejściem w życie art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej.
W uchwale z dnia 22 listopada 2019 r., III UZP 5/19, Sąd Najwyższy stwierdza, że art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej ma zastosowanie do ubezpieczonych urodzonych w latach 1949 – 1952, którzy wniosek o emeryturę powszechną złożyli już po wejściu w życie tego przepisu (por. Uchwała SN z 28.11.2019 r., III UZP 5/19, OSNP 2020, nr 6, poz. 57).
Sąd Najwyższy stwierdza w tej uchwale – i powiela to stanowisko w kolejnych wyrokach – że ubezpieczeni z roczników 1949 – 1952, którzy nabyli uprawnienia do emerytury powszechnej przed 01 stycznia 2013 r., mogli uniknąć konsekwencji stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej gdyby tylko złożyli wniosek o emeryturę jeszcze przed tą datą, a więc przed jego wejściem w życie.
Takie stanowisko jest nierzadko powielane przez sądy powszechne nawet po wydaniu wyroku SK 140/20.Ciężko jednak zgodzić się z takim poglądem. Wydaje się on nie uwzględniać przyczyn, dla którym art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jest uznawany za niezgodny z Konstytucją i stać w sprzeczności ze sposobem ukształtowania systemu emerytalnego.
Polemika z Sądem Najwyższym
Art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej został uznany za niezgodny z Konstytucją ze względu na naruszenie tzw. zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji . Powszechnie i w sposób już ugruntowany tę zasadę rozumie się jako skierowany do ustawodawcy nakaz stanowienia prawa w taki sposób, aby nie stawało się swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nim następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny (zob.m.in. wyroki TK z: 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134, cz. III, pkt 5.2.1; 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62, cz. III, pkt 8.3).
Dla Trybunału Konstytucyjnego – zarówno w wyroku P 20/16 i SK 140/20 – to stan prawny obowiązujący w momencie podejmowania decyzji o przejściu na emeryturę wcześniejszą był kluczowy – dlatego art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jest niezgodny z Konstytucją, że w momencie podejmowania decyzji o złożeniu wniosku o emeryturę wcześniejszą nie było tego przepisu w ustawie emerytalnej i nie można było „wkalkulować” w tę decyzję związanych z tym przepisem konsekwencji.
Ubezpieczeni urodzeni w latach 1949 – 1952 niczym się pod tym względem nie różnią od pozostałych roczników – w momencie, kiedy podejmowali decyzję o przejściu na emeryturę wcześniejszą art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej nie istniał jeszcze i nie dało się przewidzieć jego konsekwencji.
Przyjęcie, że w odniesieniu do ubezpieczonych z tych roczników art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej powinien jednak znajdować zastosowanie pozbawia znaczenia wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i wiążące się z nią obowiązki ustawodawcy.
Stwierdzenie, że zapewnienie czasu „na podjęcie decyzji zapobiegającej niekorzystnym skutkom nowelizacji oraz (…) możliwość[i] zrealizowania prawa na starych zasadach (bez potrąceń)” (zob. Uchwała SN z 28.11.2019 r., III UZP 5/19, OSNP 2020, nr 6, poz. 57) sprowadza się do zaakceptowania sytuacji, w której ustawodawca może dowolnie zmieniać raz ustalone normy – będące przecież podstawą podejmowania ważkich życiowych decyzji – o ile tylko zapewni odpowiedni okres pozwalający na dostosowanie się do tych zmian.
Owszem, powszechnie przyjmuje się domniemanie powszechnej znajomości prawa (kontrfaktyczne założenie, że każdy czyta Dzienniki Ustaw i zna na wylot ich treść), ale zasadnicze jest pytanie, czy zwalnia to ustawodawcę z obowiązku dbałości o jakość legislacji i czy może ono uzasadniać zmianę „reguł gry w trakcie gry”?
Moim zdaniem oczywiste jest, że nie.
Dla stwierdzenia niekonstytucyjności art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej przez Trybunał Konstytucyjny nie było istotne, czy ubezpieczeni mieli lub czy nie możliwość zmiany raz już podjętej decyzji, a to, że zmianie uległy konsekwencje już podjętej w przeszłości decyzji o przejściu na emeryturę wcześniejszą. Przejście na emeryturę powszechną wcześniej nic już w tym zakresie nie zmieni, tej decyzji się już nie odwróci.
Wymaganie od ubezpieczonych, aby w celu uniknięcia konsekwencji art. 25 ust. 1b wcześniej przechodzili na emerytury nie odpowiada ogólnym założeniom systemu emerytalnego. Obecne zasady obliczania emerytury zakładają, że im bardziej ubezpieczony zwleka z przejściem na emeryturę (w założeniu ciągle pracując i odprowadzając składki emerytalne), tym wyższą uzyskuje emeryturę – waloryzowane są składki i kapitał początkowy, a zmniejsza się wskaźnik średniego dalszego trwania życia. Ustawodawca daje więc prawo przejścia na emeryturę w wieku 60 lub 65 lat, ale układa zasady obliczania emerytur w taki sposób, aby bardziej opłacało się przejść na emeryturę później.
Sąd Najwyższy przyjmuje jednak, że żeby uniknąć nieznanych wcześniej i bardzo niekorzystnych konsekwencji nowych regulacji ubezpieczeni powinni rezygnować z podstawowej, wbudowanej w system emerytalny możliwości podniesienia wysokości emerytury, zachęcającej do odkładania w czasie decyzji o przejściu na emeryturę. Choć wydaje się to nieintuicyjne – przejście na emeryturę nie jest niczyim obowiązkiem i wcale nie trzeba tego robić dokładnie w momencie nabycia takich uprawnień. Ustawodawca zostawia w tym zakresie pełną swobodę każdemu ubezpieczonemu i – jak wspomniano – promuje odkładanie tej decyzji w czasie. Pogląd Sądu Najwyższego ogranicza więc tę swobodę, bo uzależnia stosowanie konsekwencji art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej od przejścia na emeryturę w konkretnej dacie.
Takiemu poglądowi Sądu Najwyższego brak też konsekwencji – skoro przyjmujemy, że ubezpieczeni znają prawo i mogli uniknąć stosowania w ich sytuacji art. 25 ust. 1b, skoro wystarczyło przejść na emeryturę powszechną przed jego wejściem w życie, to konsekwentnie musimy również przyjąć, że kiedy podejmowali decyzję o przejściu na emeryturę wcześniejszą parę lat wcześniej to znali przepisy obowiązujące w tamtym czasie i na ich podstawie podejmowali swoje decyzje. Być może, gdyby wówczas wiedzieli o art. 25 ust. 1b i jego konsekwencjach, albo o tym, że w jakiejś perspektywie zostanie wprowadzony, to takiej decyzji by nie podjęli. Ubezpieczeni nie mają jednak możliwości odwrócenia skutków tych wcześniejszych decyzji, wycofania się z nich.
Zasada wynikająca z art. 2 Konstytucji – zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – wyrażająca postulat, aby organy władzy państwowej działały lojalnie i uczciwie względem obywateli jest w ten sposób de facto odwracana, a państwo może swobodnie wprowadzać nieuczciwe prawo, jeśli tylko obywatel ma możliwość wykazania się aktywnością i uniknięcia skutków takiego prawa. Działa to jednak tylko w jedną stronę, bo ubezpieczony nie może wycofać się ze swojej decyzji. Przerzuca się w ten sposób ciężar odpowiedzialności za prawidłową legislację na obywatela, który ma aktywnie przeciwdziałać błędom państwa.
W orzecznictwie sądów powszechnych wiele jest rozbieżności na tle stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, a zaprezentowany pogląd Sądu Najwyższego jest tylko jednym ze spotykanych w praktyce problemów. Pogląd ten jest jednak wielokrotnie powielany przez Sąd Najwyższy w innych wyrokach, przez różne składy sędziowskie, i znajduje również uznanie w orzecznictwie sądów powszechnych. Odwrócenie takiego stanu rzeczy może być niezmiernie trudne, jednak uważam, że Sąd Najwyższy myli się w tym zakresie i przyjmuje pogląd niesłuszny, sprzeczny z wartościami konstytucyjnymi.
adw. Jędrzej Wojcieski